Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации
общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках
Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы

Информационные материалы

«Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и обеспечение конституционных гарантий прав граждан в сфере образования». Путило Н. В.


Москва, 3-4 июня 2013 г.

Комитет по образованию Государственной Думы Российской Федерации семинар – совещание с руководителями профильных комитетов в области образования законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации

 

Выступление Путило Н. В. на тему:

«Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и обеспечение конституционных гарантий прав граждан в сфере образования»

 

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в предмет собственного правового регулирования включает три группы отношений:

1) в связи с реализацией права на образование,

2) по обеспечению государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования; 

2) в связи с созданием условий для реализации права на образование.

Тем самым не только права получающих образование (несомненно, ядро образовательных отношений), но и права и обязанности лиц, деятельность которых связана с реализацией права на образование (педагогические работники) или с государственными гарантиями прав и свобод человека в сфере образования (например, медицинские работники в образовательных отношениях), попали в сферу воздействия норм законодательства Российской Федерации об образовании.

Устанавливая в ст. 4 правило о том, что нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других нормативных правовых и правовых актах, должны соответствовать Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными им, законодатель создал ситуацию, при которой Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» выступает как некий координационный центр, диктующий свою волю иным актам, невзирая на их форму (например, Трудовой кодекс) и отраслевую принадлежность.

Исходя из сказанного, выше (по юридической силе) Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» находится лишь Конституция Российской Федерации.

Конституция России определяет основы регулирования прав и обязанностей многих субъектов, деятельность которых связана с такой важной сферой жизни общества как образование. Это: 1) трудовые права педагогических работников; 2) принципы разграничения полномочий в части управления образованием; 3) социальные права, обусловленные фактом получения образования, и наконец, 4) непосредственные права граждан, получающих образование.

Определяющее для всех из названных групп прав значение имеет статья 7 Конституции Российской Федерации, поскольку именно она закладывает основу для всех социальных прав граждан и государственных обязательств в связи с их реализацией. Эти обязательства весьма часто излагаются в форме гарантий, что в ряде случаев позволяет не отождествлять их с конкретными обязанностями государства. Так, например, в своих решениях  Конституционный Суд РФ[1] нередко исходит из того, что права на получение каких-либо компенсаций (связанных с переездом из районов Крайнего Севера, с оплатой стоимости коммунальных расходов в сельской местности и т.п.)  являются мерами социальной защиты, которые по своей правовой природе  представляют собой социальные льготы, права на которые непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекают, следовательно, введение этих льгот, определение оснований предоставления, круга субъектов, на которых они распространяются, источников и порядков их финансирования, а также изменения является дискрецией законодателя. Поэтому они (при соблюдении ряда условий) могут быть отменены.

Однако мы считаем, что в условиях правового и социального государства гарантии не могут быть ничем иным, нежели императивными для государства видами деятельности, необходимые для того, чтобы граждане могли реализовать свои социальные права, включая право на образование.

Что важного для дальнейшего правового регулирования сферы образования содержится в статье 7 Конституции Российской Федерации? Это:

1) принципы достойной жизни и свободного развития человека;

2) гарантии социальной защиты, включающие помимо прочего, государственные пенсии и пособия;

3) охрана труда и здоровья людей.

Во что превратились  в ходе конкретизации в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» эти положения?

Из дефиниции «образование» следует, что образование  - это общественно значимое благо и процесс интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека.  

Благо. Общественно значимое благо – это то благо, доступность которого должна быть обеспечена для каждого человека, в противном случае он (человек) не сможет вести достойный образ жизни. Общественно значимые блага – это объект социальных прав, обеспечить их доступность в силу норм Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах  1966 г. обязаны все государства в пределах имеющихся у них ресурсов.

Развитие. Принцип государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования - свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания (ст. 3).

Гарантии социальной защиты развиты в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» во множестве статей. Наибольшая концентрация норм социальной защиты содержится в статье 34 «Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования» и статье 47 «Правовой статус педагогических работников. Права и свободы педагогических работников, гарантии их реализации».

Гарантиям права на охрану здоровья в сфере образования посвящена статья 41 «Охрана здоровья обучающихся».  Охрана здоровья обучающихся включает в себя:

1) оказание первичной медико-санитарной помощи;

2) организацию питания обучающихся;

3) определение оптимальной учебной, внеучебной нагрузки, режима учебных занятий и продолжительности каникул;

4) пропаганду и обучение навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда;

5) организацию и создание условий для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, для занятия ими физической культурой и спортом;

6) прохождение обучающимися периодических медицинских осмотров и диспансеризации;

7) профилактику и запрещение курения, употребления алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, наркотических средств и психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов и других одурманивающих веществ;

8) обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность;

9) профилактику несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность;

10) проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий.

Эти гарантии касаются различных сфер регулирования (например, прохождение обучающимися периодических медицинских осмотров и диспансеризации – это предмет регулирования законодательства об охране здоровья граждан, в частности, Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»), поэтому не все из них могут получить дальнейшую конкретизацию как в  Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», так и в принятых в его исполнение подзаконных актах.

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» произошла конкретизация ряда гарантий права обучающихся на охрану здоровья посредством закрепления обязанностей организаций, осуществляющих образовательную деятельность (например, они обеспечивают текущий контроль за состоянием здоровья обучающихся). Конечно, можно спорить о том, насколько правильно использована конструкция «обеспечивают», а не «осуществляют», поскольку образовательные организации должны не столько обеспечивать соблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов иными лицами, причастными к деятельности данной организации, сколько сама организация обязана неукоснительно соблюдать государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы.

При этом хотелось бы обратить внимание присутствующих на проблему, связанную с тем, что многие стандарты, призванные быть элементами механизма гарантий прав граждан (то есть должны создавать условия для реализации этих прав), при попытках их воплотить в реальности приводят к обратному результату. Стандарты важны для определения конкретных границ причитающихся гражданам услуг на бесплатной основе, то есть вытекающих из содержания права граждан Российской Федерации на бесплатное образование. Эти акты содержат обязательные для правоприменителей предписания, на основе которых можно сделать вывод о качественных и количественных характеристиках блага получаемого гражданином на безвозмездной основе. В результате складывается негативная тенденция, состоящая в том, что все более усугубляется разрыв между имеющими возможностями реально существующих организаций и теми требованиями, которые устанавливает государство к их деятельности с учетом новых «идеализированных» стандартов. Примером тому является сложившаяся сегодня ситуация в образовании. Так, например, вступившие в силу с 1 сентября 2011 г. санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологческие требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях» содержат такие требования к помещениям, в которых должна осуществляться образовательная деятельность, которые не в состоянии обеспечить большинство школ России. Вместо того, чтобы создавать оборудованные для сна помещения для продленных групп одноклассников, муниципальные школы закрыли группы продленного дня, лишив тем самым детей и их родителей необходимых им услуг. При этом никакой работы по поиску выхода из сложившейся ситуации, выявления возможностей государственно-частного партнерства, желания изучить и привлечь финансовые и организационные возможности иных субъектов (включая родителей обучающихся) проведено не было.

Статья 5 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит целую систему государственных гарантий реализации права на образование в Российской Федерации:

1. Повторяется норма ч. 1 ст. 43  Конституции Российской Федерации, согласно которой  каждый (в Конституции «каждый» – это каждый человек, на законных основаниях находящийся на территории Российской Федерации) имеет право на образование.

2. Воспроизводится содержание общей нормы ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой все права и свободы граждан гарантированно равны и не зависят  «от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Данное содержание в Федеральном законе названо как гарантии права на образование. Хотелось бы указать следующее: в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ запрещено ограничивать права граждан по признакам социальной принадлежности.  Установление в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» указания на то, что право на образование не зависит от социального положения, представляется весьма спорным. Аргумент о том, что это заимствование из старого Закона не может быть принят ввиду того, что старый закон был принят до появления Конституции РФ. Необходимо учитывать, что значительное количество социальных прав зависит от факта принадлежности к той или иной социальной группе. Например, объем прав молодых специалистов, прав детей-сирот, прав детей-инвалидов будет больше, чем объем прав специалистов со стажем, детей из нормальных семей, не имеющих проблем со здоровьем. В этом специфика социальных прав – за счет закрепления дополнительных правовых возможностей добиваться достижения равенства фактического (в ущерб равенству формальному). Данный вывод получил свое подтверждение в части 5 ст. 5 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», где провозглашены особые социальные права в сфере образования особых категорий обучающихся.

Содержащиеся в части 3 статьи 5 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» гарантии можно рассматривать как сужающие аналогичные конституционно установленные. Почему? Во-первых, в отношении довузовского образования Конституцией России установлено лишь  одно условие, гарантирующее общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования – это получение образования этих уровней в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. В Федеральном законе гарантии общедоступности и бесплатности  связаны с федеральными государственными образовательными стандартами. Как и Программа государственных гарантий бесплатной медицинской помощи в РФ (постановление Правительства РФ) федеральные государственные образовательные стандарты определяют (должны утверждаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, но порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений установлен постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 142 "Об утверждении Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов"), что именно будет бесплатным. Поэтому если в них (программа и стандарты) будет записано, что бесплатным будет  минимум медицинских и образовательных услуг, то это не будет противоречием с федеральным законом, но будет означать декларативность и фиктивность соответствующих конституционно провозглашенных прав. Заметим также, что ранее в Конституции РСФСР 1978 года право на образование увязывалось с государственными стандартами.

В Конституции Российской Федерации ничего не говорится о связи между бесплатностью высшего образования и фактом его получения впервые, но Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в  случае воспроизвел нормы старого закона.

Воспроизведены в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и многие декларативные положения из старого Закона Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации», в частности, о создании  соответствующих социально-экономических условий для получения образования. В условиях отсутствия требований к минимуму финансового обеспечения образования, обязательности требований к минимальному количеству школ на определенную численность населения и т.д. эта норма представляется слишком абстрактной.

В то же время в отношении гарантий отдельным категориям обучающихся аналогичные нормы получили более конкретное наполнение. Так, для реализации прав на образование предусмотрено создание необходимых условий для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. В отношении лиц, которые нуждаются в социальной поддержке осуществляется полностью или частично финансовое обеспечение содержания лиц в период получения ими образования.

Важнейшим позитивным моментом Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является ликвидация того отхода от принципов конституционного регулирования начального и среднего профессионального образования, который был характерен для Закона Российской Федерации «Об образовании». Так, последним закреплялись гарантии общедоступности и бесплатности начального профессионального образования, в то время как среднее профессиональное образование приравнивалось по характеру гарантий к высшему (то есть его бесплатность провозглашалась лишь для конкурсного поступления).

Из нового Федерального закона исчезли нормы об ограничении прав в сфере образования по признакам судимости. Такие ситуации имели место быть как в отношении педагогических работников, так и в отношении обучающихся. Однако это нельзя считать пробелом, поскольку сами ограничения, собственно говоря, устанавливались иными законодательными актами, и в условиях сохранения требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства) интересы граждан должны быть соблюдены.

 Согласно статье 66 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»  начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование являются обязательными уровнями образования. При этом установлено, что требование обязательности среднего общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста восемнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее.

Согласно Конституции обязательным является основное общее образование, следовательно, конституционная обязанность родителей состоит в обеспечении получения детьми основного общего образования. Обязательность среднего общего образования (не выделенного в Конституции) – это обязанность, возложенная на граждан Федеральным законом.

Об исчезнувшем уровне начального профессионального образования.  Несмотря на имеющиеся заверения о том, что это ошибка, надо признать, что это Конституционная ошибка, ведь согласно ст. 43 Конституции РФ (которая не ставила задачи описать уровни образования, но вынуждена была это сделать для определения основных параметров образования, коими являются бесплатность, общедоступность, обязательность или элитарность получения (обеспечиваемая конкурсными процедурами) уровень начального профессионального образования, как и уровень послевузовского образования – не предусмотрены.



[1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2013 N 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.М. Моренко».

Все права защищены © 2018 г.