Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации
общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках
Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы

Конференции

22 мая 2015

Автор: Путило Наталья Васильевна, к.ю.н., зав. отделом социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ


Локальные нормативные акты образовательной организации: новеллы правового регулирования

В Законе Российской Федерации «Об образовании» не оговаривалась, хотя в ст. 13 было установлено, что в уставе образовательного учреждения должен быть определен перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. При необходимости принятия иных видов локальных актов они должны быть зарегистрированы в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения.

Было установлены связи подчинения и координации между локальными актами и уставом: локальные акты образовательного учреждения были предопределены его уставом и не могли ему противоречить. В Законе было определено основание, требующее принятия комплекса локальных актов: права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения (ст. 50). При этом права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определялись как уставом образовательного учреждения, так и локальными актами при отсутствии каких-либо оснований для выбора акта регулирования (устав или локальный акт).

Следует заметить, что в прежнем законе на устав образовательной организации возлагались в общем-то не свойственные уставу как своеобразному юридическому акту функции, а именно:

  • уставом могли быть определены язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в образовательном учреждении (ст. 6) ,
  • уставом могли быть установлены правила приема граждан в образовательные учреждения (ст. 16),
  • уставом определялись порядок выборов  органов самоуправления и формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенции (ст. 35) в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации,
  • обучение граждан по индивидуальным учебным планам в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований (ст. 50) регламентировались уставом,
  • формы участия обучающихся в управлении образовательным учреждением регламентировались уставом (ст. 50),
  • учебная нагрузка, в том числе внеучебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определялись уставом (ст. 51),
  • ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений должностных лица образовательных учреждений отражалась в уставе (ст. 51),
  • порядок и условия предоставления длительного отпуска педагогическим работникам могли определяться как специальным актом  учредителя, так и уставом образовательного учреждения (статья 55).

В результате в большинстве публицистических работ и официальных документов[1]  устав образовательной организации рассматривался как один из локальных нормативных актов. Так, по мнению М.А. Бочарниковой «разделение актов, принимаемых на уровне организации, на учредительные документы и локальные нормативные акты представляется излишним, т.к. устав организации является одним из основополагающих локальных нормативных актов организации, регулирует вопросы ее создания, деятельности, функционирования и взаимодействия ее органов, порядка совершения сделок и т.д., закрепляет индивидуальные особенности юридического лица» [2]. Однако следует согласиться и с тем, что существуют некие отличия в процедуре принятия актов в рамках одной организации, которые требуют соответствующей дифференциации локальных актов:

1) устав и иные учредительные документы принимаются учредителем, а не образовательной организацией,

2) коллективный договор подписывается сторонами трудовых отношений,

3) локальные нормативные акты принимаются единолично руководителем организации,

4) локальные нормативные акты в случаях особо оговоренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» принимаются скорее, коллегиально, чем единолично, поскольку требуют учета мнения иных участников образовательных отношений (аналог им среди нормативных правовых актов – совместные нормативные правовые акты подзаконного характера).

Наряду с тем, что четкостью в вопросах о том, что такое локальные акты на уровне образовательного учреждения, каково их соотношение с нормативными правовыми актами органов государственной власти, какова вообще их юридическая природа Закон Российской Федерации «Об образовании» не обладал, круг вопросов, необходимых к отражению к уставе образовательного учреждения был таков, что при соблюдении их всех устав превращался в «кодекс» или «свод». Так, согласно письму Рособразования от 27.09.2006 № 18-02-10/13 «О содержании уставов высших учебных заведений» в уставе рекомендовалось материал разделять по 12 разделам и более чем 75 пунктам. Среди них, например: язык (языки), на котором ведется обучение; начало учебного года, в том числе для лиц, принятых для обучения по сокращенным образовательным программам, а также по договорам с физическими и (или) юридическими лицами; продолжительность обучения по образовательным программам, реализуемым вузом, с учетом форм обучения; объем учебной нагрузки обучающихся; продолжительность академического часа; порядок реализации ступеней высшего профессионального образования и образовательных программ иных уровней образования; утверждение рабочих учебных планов специальностей (направлений), в том числе индивидуальных учебных планов, и программ дисциплин; обучение по индивидуальным учебным планам, в том числе лиц, принятых для обучения по сокращенным образовательным программам, а также по договорам с физическими и (или) юридическими лицами; порядок освоения дополнительных учебных дисциплин, преподаваемых в данном вузе, помимо дисциплин по избранным направлениям или специальностям; наличие и виды платных образовательных услуг, порядок их предоставления; система оценок при проведении промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; условия посещения учебных занятий и проведения аттестаций для лиц, принятых для одновременного параллельного освоения двух основных образовательных программ высшего профессионального образования в одном или разных высших учебных заведениях; порядок и основания отчисления обучающихся; возможность предоставления каникул в пределах срока освоения основной образовательной программы после прохождения студентом итоговой аттестации по личному заявлению студента; порядок информирования студентов (при их обращении) о положении в сфере занятости населения Российской Федерации, содействия студентам в заключении договоров (контрактов) с предприятиями, учреждениями и организациями на подготовку и трудоустройство; порядок формирования личного дела обучающегося; вопросы выдачи выпускнику вуза и обучающемуся, выбывшему до окончания вуза, из личного дела документа об образовании, на основании которого он был зачислен и многое другое.

Несомненно, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» сократил круг вопросов, которые следует отражать в уставе образовательной организации, но при этом с сожалением приходится отмечать, что расширение сферы регулирования устава происходит на  уровне подзаконных актов. Так, согласно приказу Минобрнауки России от 14.08.2013 №29819 «Об утверждении порядка создания профессиональными образовательными организациями  и образовательными организациями высшего образования кафедр и иных структурных подразделений, обеспечивающих практическую подготовку обучающихся, на базе иных организаций, осуществляющих деятельность по профилю соответствующей образовательной программы» в уставе образовательной организации должен быть предусмотрен порядок согласования с иной организацией положения о структурном подразделении образовательной организации на базе иной организации (помимо устава также должен быть договор о создании структурного подразделения между образовательной организацией и организацией). Тенденция расширения сферы регулирования уставов по сравнению с той, что обозначена в ФЗ «Об образований в Российской Федерации» обусловлена тем, что согласно ч. 2 ст. 25 в уставе образовательной организации должна содержаться информация, предусмотренная законодательством Российской Федерации, а в силу широкого понимания законодательства об образовании, в частности, эта информация может быть предусмотрена и актами Минобрнауки России.

Следует отказаться от практики, когда в уставе перечисляется полный перечень видов локальных нормативных актов, поскольку согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в уставе образовательной организации должен быть определен порядок принятия (но не перечень) локальных нормативных актов.

Основными проблемами, связанными с реализацией норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательными организациями в рамках своих нормотворческих полномочий, является несоблюдение требований к принятию и размещению актов: 1) не учитываются требования ст. 30 Федерального закона в части учета мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся,  представительных органов работников (при наличии таких представительных органов); 2) нарушаются требования ст. 29 Федерального закона, поскольку на сайтах размещаются не копии локальных нормативных актов, а их проекты (или документы без каких-либо реквизитов, не позволяющие выявить действенность размещенного акта).

В исследованиях на данную тему отмечалось, что локальные акты играют роль средства конкретизации законодательных предписаний[3], но лишь в том случае, если локальные акты не наделены «правом» приоритетного по отношению к актам органов государственной власти  регулирования отношений. В этих локальные нормативные акты  регулируют «мнимые» пробелы законодательства постольку, поскольку законодатель специально отказался от установления правовых норм, считая допустимым разнообразие режимов правового регулирования тех или иных отношений на уровне образовательной организации. Результатом подобных законодательных решений стала ситуация, при которой «регулирование процедурных механизмов реализации соответствующих прав граждан перенесено на уровень локальных актов»[4]. Несомненно, режимы саморегуляции внутри образовательного сообщества, необходимы и их нужно развивать, но предварительные итого реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» показывают, что руководители образовательных учреждений общего образовании в большинстве своем ждут актов «сверху» в тех случаях, когда Федеральный закон однозначно отнес установление данных правил к компетенции образовательной организации.

По мнению исследователей имеющаяся практика свидетельствует о том, что локальные акты зачастую не устанавливают новых предписаний, не конкретизируют имеющиеся нормы, а либо их воспроизводят полностью, либо делают отсылку к ним и на уровне локального регулирования «получают развитие те нормы, механизм реализации которых отличается ясностью на законодательном уровне» [5].

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» при регулировании отдельных вопросов предусматривает помимо актов публичных органов власти еще и регулирование отношений на уровне локальных актов. Тем самым создается правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов. В отличие от прежнего Закона в действующем Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» в отношении актов образовательной организации подчеркнута их нормативная природа (то есть они обладают признаками норм: обязательность, неоднократность действия, неопределенный круг субъектов, которым она адресована), но этим актам отказано принадлежности к сфере правового регулирования. В противном случае они должны были быть указаны в статье 4 наряду с правовыми (но не нормативными по мнению федерального законодателя) актами органов местного самоуправления [6]

Однако данная теоретическая конструкция вступает в противоречие с положениями ч. 4 ст. 53 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которым права и обязанности обучающегося предусматриваются как законодательством об образовании, так и локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность. Данная норма весьма спорна, так как предполагает подзаконный уровень установления прав обучающихся. Кроме того, речь идет о юридических правах (а не о нравственных, религиозных или иных притязаниях), которые не могут быть закреплены ничем другим, кроме правовых норм. То есть локальные акты при их трактовке в духе ст. 53 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» есть не только нормативные, но и правовые акты.

В отечественной теории права при рассмотрении вопроса о системе социальных регуляторов отдельно выделялись и корпоративные нормы, зафиксированные в уставах и иных актах организаций, регулирующие отношения между членами таких организаций, отношения самой организации с иными организациями и государственными органами[7]. Несмотря на внешнее сходство с правовыми нормами, О.Э. Лейст отмечал, что корпоративные нормы выражают волю и интересы только членов соответствующей организации и обязательны лишь для них, а к нарушителям корпоративных норм применяют меры воздействия, также предусмотренные уставом[8]. В то же время О.Э. Лейст справедливо указывал, что нормы, содержащиеся в уставе организации-юридического лица, определяя правоспособность и дееспособность конкретной организации, являются обязательными и для лиц, вступающими в отношения с данной организацией [9]. Что касается признака корпоративных норм как установление санкций внутренними актами организации, то в соответствии со ст. 43 обязанности обучающихся устанавливаются как Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и иными федеральными законами, так и локальными нормативными актами и договором об образовании (при его наличии). При этом Федеральным законом установлены в самом общем декларативном виде те обязанности обучающихся (ч. 1 ст. 43), которые обязательно должны быть конкретизированы в локальных нормативных актах образовательных организаций. Поэтому меры ответственности за нарушение норм права (ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»)  в самостоятельном виде не существуют [10],  они заменены ответственностью за нарушение норм локальных нормативных актов (ч. 4 ст. 43 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).  Тем самым размывается один из важнейших признаков корпоративного акта, прибавляя аргументов в пользу вывода о том, что локальные нормативные акты образовательных организаций – гибрид (нечто среднее) между нормами права и корпоративными нормами.  Данная тенденция характерна для локальных актов в различных отраслях российского законодательства, что нашло отражение во все более распространяющейся позиции, согласно которой локальные акты являются правовыми актами, бывают как нормативными, так и ненормативными и их типичными видами являются решения, приказы, распоряжения, инструкции [11].

В действующем Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не только даны характеристики системы локальных нормативных актов образовательной организации, показано их соотношения с системой нормативного правового регулирования, но и разграничены вопросы, которые должны быть отражены в уставе, и вопросы, по которым требуется принятие локальных нормативных актов. Согласно ст. 30 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» именно в уставе образовательной организации должен быть определен порядок принятия (но не перечень) локальных нормативных актов.

 Будучи одним из проявлений автономии образовательной организации, нормы локальных нормативных актов регулируют образовательные отношения по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. При этом следует помнить, что в силу частей 1 и 4 ст. 4 этого Федерального закона локальные нормативные акты не включены в систему нормативного правового регулирования образовательных отношений. В соответствии с Трудовым кодексом РФ трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. При этом согласно ст. 8 ТК РФ нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. Аналогичное правило предусмотрено и в ч. 4 ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[12], что вкупе с ранее указанным позволяет считать, что правовой статус локальных нормативных актов образовательных организаций близок к установленному ТК РФ в отношении локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.

Согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» локальные нормативные акты содержат нормы, регулирующие образовательные отношения. Право принимать данного рода акты предоставлено образовательной организации. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Следовательно, локальные нормативные акты, обладающие характеристиками по Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» принимают лишь образовательные организации. В то же время, не закрепляя общей обязанности организаций, осуществляющей образовательную деятельность, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает ряд случаев, когда организации, осуществляющие образовательную деятельность (то есть и образовательные организации и организации, осуществляющие обучение) должны такого рода акты принимать.

Тем самым нельзя сделать окончательный вывод о том, почему в одних случаях речь идет о локальных актах образовательной организации, а в других – о локальных актах организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В ряде случае сужение сферы принятия этих актов лишь рамками образовательных организаций ничем не обосновано. Если отвлечься от буквы закона, а прибегнуть к его духу, то речь должна вестись о принципе: в части организации образовательного процесса любая организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна принимать локальные нормативные акты по требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».



[1] Письмо Минобрнауки России от 17.06.2013 N АК-921/06 «О методических рекомендациях» уставные документы рассматриваются в одном ряду с иными локальными нормативными актами.

[2] Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации" (постатейный). (5-е издание, исправленное, переработанное и дополненное) (под ред. Ю.П. Орловского). ("КОНТРАКТ", "ИНФРА-М", 2009) // СПС «Консультант Плюс».

[3] Пуляева Е.В. Локальное регулирование в сфере образования // Журнал российского права. 2010. № 12. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

[4] Там же.

[5] Пуляева Е.В. Ук. соч.

[6] Заметим, что на подзаконном уровне не всегда соблюдается точная приверженность духу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части специального обозначения и соответствующего содержания регулятивных актов на уровне органов государственной власти, местного самоуправления и образовательных организаций. Так, например, в письме Минобрнауки России от 20.06.2013 № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности» содержится рекомендация органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать и утвердить локальными нормативными актами показатели эффективности. Однако ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления локальные нормативные акты не принимают. Эти акты согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» характерны лишь для образовательных организаций, в то время как для органов государственной власти – нормативные правовые акты, а для органов местного самоуправления – правовые акты.

[7] Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. – 2-е изд., - М.:, 1998. С. 111.

[8] Там же. С. 111.

[9] Там же. С. 113.

[10] Согласно приказу Минобрнауки России от 15.03.2013 N 185 "Об утверждении Порядка применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания" порядок касается мер дисциплинарного взыскания за неисполнение или нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности.

[11] Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М.: Изд-во «Юридический колледж МГУ». 1995. С. 104-105.

Все права защищены © 2021 г.