Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации
общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках
Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы

Конференции

22 мая 2015

Автор: Пуляева Елена Валерьевна, ведущий научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ


Общие подходы к локальному регулированию в сфере образования

Сегодня локальные нормативные акты согласно действующему законодательству в сфере образования регламентируют основные вопросы организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

В локальном регулировании принимают участие коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет), а также, если сформированы, попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации.

Также в целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации:

1) создаются советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы;

2) действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации.

Поскольку отношения, складывающиеся в сфере образования, носят комплексный характер, локальные акты регулируют разнообразные отношения в сфере социальной защиты, бюджетного финансирования, государственного (муниципального) заказа, труда.

Между тем отсутствует ясность в разграничении компетенции органов управления образовательной организацией. Причиной тому является неопределенность функциональной роли этих органов, особенно органов, не имеющих статус обязательных. Отсюда возникает нечеткость разделения компетенций между директором, деканом, ректором, президентом, попечительским, ученым и педагогическим советами, различными формами самоуправления обучающихся.

Выходом из сложившейся ситуации является четкое распределение полномочий между единоличными и коллегиальными органами управления образовательной организации в ее Уставе. Закрепляя полномочие, не следует забывать отразить участие такого органа в соответствии с его полномочием и в процедуре разработки и принятия локального нормативного акта, например, управляющего совета при утверждении требований к одежде обучающихся.

Анализ законодательства в сфере образования в части определения функциональной роли локального акта, которая отводится ему законом, приводит к выводу, с одной стороны, о создании им предпосылок для преимущественно локального регулирования ряда вопросов, а с другой - о собственно конкретизации законодательных предписаний на уровне локального регулирования.

Так, приоритетом в регулировании правоотношений, возникающих при получении образования в форме семейного образования, самообразования обладают акты локального регулирования. Это обусловлено тем, что регламентацию на уровне закона данные формы получения образования имеют по общим вопросам и регулирование процедурных механизмов реализации соответствующих прав граждан перенесено на уровень локальных актов. При этом на практике перечисленные формы получения образования не востребованы в отличие от формы свободного посещения учебных занятий, которая пользуется особым успехом.

По данным ВЦИОМ, граждане заинтересованы в получении образования в форме самообразования, семейного образования. Наиболее распространенным ответом на вопрос о причине неиспользования этого права являлась неосведомленность граждан о порядке получения образования в данных формах.

В связи с этим значимой является проблема смысловой нагрузки локального акта и способов ее обеспечения.

Потенциал акта локального регулирования зависит от процедуры подготовки и принятия акта, кадровых ресурсов. Законодатель, обеспечивая демократичный порядок создания локального акта и соблюдая нейтралитет по отношению к внутренним делам образовательной организации, создает внутри учебного заведения некий механизм сдержек и противовесов в виде различных органов управления и самоуправления, устанавливая обязательность их участия при принятии решений, тем самым инициируя процессы внутреннего контроля и согласуемости предпринимаемых действий и актов.

Однако в судебном порядке несоблюдение процедуры принятия локального акта становится предметом внимания только в контексте рассмотрения дела по иным основаниям[1][1], если это имеет существенное значение для правильного разрешения дела судом.

Наличие локального акта не означает его точного исполнения. Принятие обязательного акта локального регулирования по тому или иному вопросу, согласно закону, нередко влечет его формальное существование в двух вариантах: 1) когда он не содержит конкретные предписания, используя всеобъемлющую формулировку - "в порядке, определяемом законодательством"; 2) когда акт существует, но регулирующей заменой ему является заведенный порядок (некий прообраз обычного права). Нередко предписания того или иного акта локального регулирования при их исполнении способны привести к парализации учебного процесса (в указанном контексте приведем пример учебных модулей, аттестаций по итогам каждого учебного модуля, составлений на их основе рейтингов и главным образом взаимосвязи указанных процедур с результатами промежуточной аттестации). В связи с этим следует вспомнить социологический тезис о том, что систему права ожидает крушение, если право будет исполнено.

Педагогический процесс носит творческий характер, взаимоотношения между педагогом и обучающимся складываются под влиянием субъективного восприятия, так же, как и процесс усвоения знаний, формирования умений и навыков имеет субъективный характер. Поэтому акты локального регулирования, опираясь нередко на конкретную ситуацию, являются вариантом более гибкого регулирования образовательных отношений.

Нередко закон, переводя определенные вопросы из сферы ведения локальных актов в предмет своего регулирования, создает унифицированный порядок и значительно сужает круг прав лиц. Например, при установлении запрета на занятие педагогической деятельностью лицами, совершившими преступление небольшой тяжести, не учитывается тот факт, что преступление может быть совершено по неосторожности и может не быть связано с формированием у субъекта противоправной установки, тогда как отсутствие судимости еще не гарантирует качество и благотворность педагогического влияния педагога на обучающихся. В подобном случае следует обратить внимание и на административные правонарушения, которые могли быть совершены работником образовательного учреждения. Между тем наличие нормы о таких дополнительных основаниях для расторжения трудовых отношений с педагогическим работником, как повторное в течение одного года грубое нарушение устава образовательного учреждения, применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника (п. 1, 2 ст. 336 ТК РФ), гарантирует посредством локального регулирования недопущение причинения вреда в рамках образовательных правоотношений.

Нередко принятие локального акта порождает и законодательное регулирование (движение «снизу вверх»). Примером взаимодействия актов локального регулирования и законов, подзаконных нормативных актов является создание служб юридической помощи при юридических вузах. Получение студентами практического опыта в рамках вуза, выполнение социально значимых функций и повышение престижа учебного заведения организационно-методически, материально-технически обеспечивались посредством локального регулирования, в том числе путем заключения с хозяйствующими субъектами договоров по предоставлению помещений для оказания юридической помощи населению в различных точках административно-территориального образования в целях расширения сферы охвата населения оказываемыми юридическими услугами.

В другом случае - при наличии движения "сверху вниз" образовательная организация не всегда готова использовать свой внутренний управленческий потенциал, в то время как на локальных акты возлагается особая «надежда». Так, акты локального регулирования в условиях расширения автономии образовательного учреждения и в то же время повышения его ответственности за качество предоставляемых образовательных услуг должны способствовать реализации социально значимых функций. Гарантией этому выступают главным образом федеральные государственные образовательные стандарты, лицензионные и аккредитационные требования, разрабатываемые примерные образовательные программы. Кроме того, акты локального регулирования должны организационно обеспечивать финансовую устойчивость образовательной организации и ее развитие. В данном случае возрастает роль управленческого звена и его способности функционировать в качестве маркетингового, планово-экономического субъекта, поскольку от этого зависит востребованность учебного заведения на рынке образовательных услуг. В связи с этим уже сейчас обучение управленческого звена становится одним из основных условий успешного функционирования бюджетных образовательных учреждений, статус которых подвергся совершенствованию.

Основным недостатком локальных нормативных актов является дублирование нормативных предписаний актов более высокой юридической силы и отсутствие новых. Вместе с тем, в локальном акте могут учитываться национально-региональные особенности получения образования детьми, питание детей, меры поощрения (стипендии, награды и т п.), имеющаяся специфика образовательных организаций. Особую роль локальное регулирование приобретает в образовательных организациях, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования, интегрированные с образовательными программами основного общего и среднего общего образования, образовательные программы основного общего и среднего общего образования, интегрированные с дополнительными предпрофессиональными образовательными программами в области физической культуры и спорта.



[1][1]См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2003 г. № Ф08-2578/03 по делу № А63-4262/2002-С4.

Все права защищены © 2021 г.