Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации
общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках
Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы

Конференции

24 июля 2015

Автор: Еремина Ольга Юрьевна, старший научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ


Новеллы в системе независимой оценки качества образования

Развитие системы независимой оценки качества образования на протяжении нескольких лет являлось задачей многих программных документов Российской Федерации, в числе которых: Федеральная целевая программы развития образования на 2011 - 2015 годы[1],Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы[2], Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года[3].

Апогеем целенаправленной работы по формированию независимой оценки качества социальных услуг явился принятый 21 июля 2014 года Федеральный закон № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».

Указанный закон изменил редакцию статьи 95 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и дополнил его еще двумя статьями, более подробно регламентировав независимую оценку качества образования. 

Анализ нововведений показал, что, во-первых, изменилось само назначение независимой оценки качества образования. Если раньше она осуществлялась в целях определения соответствия предоставляемого образования потребностям физического лица и юридического лица, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, оказания им содействия в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, и образовательной программы, а также повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках, то теперь независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ.

Во-вторых, законодатель разделил независимую оценку качества на две самостоятельные фазы: 1) независимую оценку качества подготовки обучающегося; 2) независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Данный подход считаем оправданным, так как понятие «образование» включает в себя два равнозначных компонента: результат образования – «образованность» и образовательный процесс, позволяющий получить необходимый результат. Соответственно, теперь на законодательном уровне закреплен правильный подход к оценке образования: будет оцениваться как результат, так и процесс образования.

В-третьих, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, теперь не только размещают в сети «Интернет» информацию о порядке проведения и результатах независимой оценки качества образования, но и направляют ее при необходимости соответственно в федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления. 

Возникает правовая неопределённость при использовании словосочетания «при необходимости». Так, из текста закона не понятно, при каких условиях возникает такая необходимость, при получении каких результатов оценки организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, принимают  решение о предоставлении ее в органы публичной власти, осуществляющих управление образованием.

 В-четвертых, блок обязанностей органов управления образованием дополнился еще одной обязанностью. Так, при получении информации о результатах независимой оценки качества образования органы управления образованием обязаны ее рассмотреть в месячный срок, а также учитывать эту информацию при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности.

В-пятых, органы управления образованием всех уровней должны создать определенные условия для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных организаций, а именно: с участием институтов гражданского общества сформировать общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и утвердить положения о них. В тоже время законодатель ввел оговорку, что в случае, если при органах управления образованием уже действуют общественные советы, то отдельный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций  может не создаваться. Таким образом, функции общественного совета по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций,  могут быть возложены на уже существующие при этих органах общественные советы.

Кроме того, законодатель наделил общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций собственным кругом полномочий. Так, указанные общественные советы будут:

1) определять перечни организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в отношении которых будет проводится независимая оценка;

2) формировать предложения для разработки технического задания для организации, которая будет осуществлять сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности организаций (далее - оператор), принимать участие в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг, а также проектов государственного, муниципального контрактов, заключаемых Минобрнауки России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления с оператором;

3) устанавливать при необходимости критерии оценки качества образовательной деятельности организаций (дополнительно к установленным Федеральным законом № 256-ФЗ общим критериям);

4) проводить независимую оценку качества образовательной деятельности организаций с учетом информации, представленной оператором;

5) представлять соответственно в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления результаты независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, а также предложения об улучшении их деятельности.

В-шестых, законодатель ввел два вида критериев по которым будет проводиться независимая оценка качества образовательной деятельности организаций: общие и специальные (дополнительные). Под «общими» критериями законодатель понимает;  открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций.

Специальные (дополнительные) критерии оценки качества образовательной деятельности организаций при необходимости устанавливаются общественными советами по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.  Снова в тексте закона законодатель использует формулировку «при необходимости», вызывающую ряд вопросов, связанных с необоснованным расширением полномочий общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.

В-седьмых, законодатель установил временные интервалы проведения  независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. Так, независимая оценка качества образования, организуемая общественными советами, проводится не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года.

  Правые последствия для образовательных организаций, получивших  негативную оценку по результатам независимой оценки качества образования, остались неизменными. То есть, неудовлетворительные результаты независимой оценки не влекут каких-либо санкций со стороны государства, не могут быть основанием пересмотра действующих государственных разрешений (лицензии и государственной аккредитации) и наносят образовательной организации только репутационный урон.

Анализ введенных изменений показал, что система независимой оценки качества образования в Российской Федерации характеризуется высокой степенью вмешательства государства и применяемых сообразно этому правовых инструментов,  что в определенной мере лишает процедуру оценки того уровня независимости, который предполагает большую степень влияния институтов гражданского общества. Это отличает отечественную систему независимой оценки качества образования от аналогичной системы, например, в Европе. При формировании европейских независимых агентств по оценке качества образования используется главный критерий отбора для каждого члена экспертной группы – отсутствие у него какой-либо заинтересованности в результатах оценки, абсолютная непредвзятость.

В русле общего анализа нововведений в системе независимой оценки качества образования хотелось бы более подробно остановиться на ее критериях. Так, статья 95.2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закрепляет общие критерии качества деятельности образовательной организации: открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций.

Министерство образования и науки Российской Федерации в приказе от 05 декабря 2014 г. № 1547[4] раскрывает значение каждого общего критерия оценки через группу показателей, раскрывающих смысловое наполнение общих критериев качества деятельности образовательной организации. Так, критерий открытость и доступность информации раскрывается в четырех показателях: 1.1 полнота и актуальность информации об организации и ее деятельности, размещенной на ее официальном сайте (для государственных и муниципальных организаций - информации, размещенной в том числе на официальном сайте bus.gov.ru); 1.2 наличие на официальном сайте организации сведений о ее педагогических работниках; 1.3 доступность взаимодействия с получателями образовательных услуг по телефону, электронной почте, с помощью электронных сервисов, предоставляемых на официальном сайте организации, в том числе наличие возможности внесения предложений, направленных на улучшение работы организации; 1.4 доступность сведений о ходе рассмотрения обращений граждан, поступивших в организацию от получателей образовательных услуг (по телефону, электронной почте, с помощью электронных сервисов, доступных на официальном сайте организации). Оцениваются эти показатели  в баллах от 1 до 10.

Возникает правовая неопределённость по применению перечисленных показателей. Так, неясно кто должен вступать во взаимодействие с получателями образовательных услуг? Как определить степень доступности? Кто будет оценивать целесообразность внесенных предложений по улучшению работы организации? Каким образом их учитывать? и т.д.

Критерий  комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность, также превращается в семь дополнительных показателей, которые в свою очередь отягощаются оговоркой «с учетом особенностей осуществляемой образовательной деятельности организации» привносящей высокий процент субъективизма.

Следующие критерии: доброжелательность вежливость, компетентность работников и удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций[5] также распадаются на соответственно два и три показателя, которые измеряются в процентах - от 0 до 100, при чем за 100% принимается просто общее число опрошенных получателей образовательных услуг. Каких-либо условий репрезентативности выборки контингента опрашиваемых лиц не устанавливается. Не установлены какие-либо зависимости от количества обучающихся и численности опрошенных. При таком «вольном» отношении к установлению параметров репрезентативности получаемых данных  ошибки репрезентативности не просто неизбежны, они закономерны. Соответственно, при такой методологической «обоснованности» критериев качества деятельности образовательной организации субъективизм – это одна из самых легких характеристик как работы оператора по проведению оценки, так и в работы членов общественных советов.

Кроме того, общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций вправе  установить при необходимости дополнительные критерии оценки качества образовательной деятельности организаций.

Таким образом, установленные критерии независимой оценки качества образования ставят под сомнение главную характеристику оценочных действий – независимость и объективность.

 



[1]Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 61

[2]Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295

[3] Утверждены Правительством Российской Федерации от 31.01.2013г.

[4] Приказ Минобрнауки России от 05.12.2014 N 1547 "Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность"

[5] Доброжелательность, вежливость, компетентность работников : 3.1доля получателей образовательных услуг, положительно оценивающих доброжелательность и вежливость работников организации от общего числа опрошенных; 3.2 доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных компетентностью работников организации, от общего числа опрошенных. Удовлетворенность качеством

образовательной деятельности организаций: 4.1 доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных материально-техническим обеспечением организации, от общего числа опрошенных; 4.2 доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных качеством предоставляемых образовательных услуг, от общего числа опрошенных; 4.3 доля получателей образовательных услуг, которые готовы рекомендовать организацию родственникам и знакомым, от общего числа опрошенных

 

Все права защищены © 2021 г.