Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации
общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках
Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы

Конференции

26 августа 2015

Автор: Лямцева Людмила Ивановна, воспитатель структурного подразделения № 1064 ГБОУ г. Москвы «Средняя общеобразовательная школа № 436»


Права и обязанности педагогических работников в законах субъектов Российской Федерации до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»

Используя полномочия, предоставленные федеральным законодательством, субъекты Российской Федерации приняли значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, включая акты, касающиеся педагогических работников [1].

В зависимости от предмета регулирования можно выделить несколько направлений, по которым принимаются акты субъектов Российской Федерации в части, касающейся правового статуса педагогических работников. Наибольший объем актов (за исключением вопросов финансирования и субсидирования) касался следующих групп отношений:
1. Общие вопросы правового статуса педагогических работников.
2. Социальные права педагогических работников.
3. Права и обязанности педагогических работников как субъектов трудовых отношениях.                                                                         
Общие вопросы правового статуса педагогических работников, как правило, получали закрепление в законах: либо в рамках общего закона об образовании, либо в специальном акте.
Наиболее распространен был первый вариант: Закон г. Москвы от 29 июня 2005 № 32 «О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве»[2] закреплял меры социальной поддержки работников государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования города.
Примеры второго варианта - Закон Красноярского края от 20 июня 2012 года № 2-432 «О мерах социальной поддержки научно-педагогических работников высшей квалификации», Закон Республики Саха (Якутия) от 14 июня 1995 года № 67-I «Об учителе». Последний акт можно рассматривать в качестве примера комплексного регулирования прав, обязанностей и ответственности педагогических работников, несмотря на то, что его нормы распространялись лишь на работников образовательных организаций Республики Саха (Якутия). В то же время в нем имелись весьма спорные положения. Так, учитель обязан добиваться[3] максимально высокого уровня знаний обучающихся, но это, на наш взгляд, отнюдь не означает, что учитель должен нести дисциплинарную и материальную ответственность «за ненадлежащее освоение обучающимися государственного образовательного стандарта в соответствии с действующим законодательством».
В данной ситуации учитель подлежит ответственности не за свое противоправное поведение, выраженное в действии либо бездействии, а за то, что учащийся не освоил стандарт. То есть, по сути, за неисполнение обязанности получать общее образование. Как известно, эта конституционная обязанность не возложена на педагогических работников. Причиной сложившейся ситуации, на наш взгляд, является отсутствие учета специфики образовательного процесса, который состоит не только в передаче знаний, умений, навыков, но и в их активном освоении. Без адекватных действий обучающихся по освоению знаний невозможно добиться высокого уровня знаний, а необоснованное возложение законом рассматриваемой ответственности на учителя ведет к снижению и без малого интереса к этой профессии. Также региональному законодателю важно учитывать, что распространение знаний и их получение – это отношения, в которых в качестве активных субъектов выступают разные лица.
В рамках правового регулирования трудовых отношений можно выделить особо регулирование вопросов заработной платы[4]. Вопросы заработной платы педагогических работников регулируются и на муниципальном уровне[5].
Особую группу актов субъектов Российской Федерации, посвящённую вопросам правового статуса педагогических работников, составляли законы, устанавливающие специальные звания. Так, Закон Красноярского края от 17 июля 2001 года № 15-1442 «О почетном краевом звании «Заслуженный педагог Красноярского края» устанавливает, что работникам, награжденным почетным краевым званием «Заслуженный педагог Красноярского края», выплачивается единовременное денежное вознаграждение в установленном Законом порядке в размере 5747,13 рубля.
Закон Волгоградской области от 31 декабря 2010 года № 2144-ОД «О почетном звании «Заслуженный педагог Волгоградской области» размер  единовременного денежного вознаграждения устанавливает в 10 тысяч рублей. Но при этом есть лимит на количество званий: ежегодно  награждаются не более 10 педагогических работников.
Областной закон Ленинградской области от 21 декабря 2010 года № 80-оз «О звании «Почетный учитель Ленинградской области» также закрепляет лимит на присвоение звания (не более чем трем лицам в год), но при этом  размер единовременной премии составляет 50 000 рублей.  
Помимо разных требований к срокам преподавания (Волгоградская – 15 лет, Красноярский край – 10 лет,  Ленинградская область - 20 и более лет), наблюдается существенное различие в размерах денежного вознаграждения. Так, например, лучшие педагоги в Ленинградской области получали в 10 раз большее единовременное денежное вознаграждение, нежели лица, столь же достойно осуществляющие педагогическую деятельность в Красноярском крае. Причина подобного отчасти состоит том, что в Ленинградской области и стаж педагогической деятельности требуется в 2 раза больший, чем в Красноярском крае.
Достаточно редки случаи законодательного урегулирования в субъектах Российской Федерации отношений в связи с поощрением учителей, имеющих почетные звания советского периода или звания Российской Федерации. Так, согласно Областному закону Ленинградской области от 15 июля 2010 года № 40-оз «О ежемесячной денежной выплате лицам, удостоенным почетного звания «Народный учитель СССР», «Народный учитель Российской Федерации» для данных категорий учителей предусмотрена ежемесячная денежная выплата в размере 10000 рублей. Условия для ее получения (помимо наличия указанных почетных званий): проживание на территории Ленинградской области, работа в системе образования Ленинградской области не менее 15 лет, статус неработающего пенсионера.
Однако в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации подобные выплаты регулировались на подзаконном уровне и предполагали не четко определенную сумму доплат, а размер ставки[6]. Так, например, согласно постановлению Администрация Волгоградской области от 28 июня 2010 г. № 280-п «Об утверждении Положения об оплате труда работников государственных учреждений образования, подведомственных комитету по образованию и науке Администрации Волгоградской области» ставки почасовой оплаты труда лиц, имеющих почетное звание «Народный», приравнивались к профессорам и  докторам наук.
В постановлении Главы города Владимира от 1 сентября 2008 г. № 3230 «О системе оплаты труда работников муниципальных учреждений отрасли образования» было установлено, что ставки почасовой оплаты труда лиц, имеющих звания «Народный» приравнивались в размерах к профессорам, докторам наук, а имеющих звания «Заслуженный», - в размерах, предусмотренных для доцентов, кандидатов наук. Согласно Постановлению Администрации городского округа город Воронеж от 14 апреля 2011 г. № 319 «О порядке назначения и выплаты дополнительного материального обеспечения неработающим пенсионерам, имеющим почетное звание «Заслуженный учитель Российской Федерации» дополнительное материальное обеспечение назначалось неработающим пенсионерам, имеющим почетное звание «Заслуженный учитель Российской Федерации» и зарегистрированным по месту жительства на территории городского округа город Воронеж. При этом  дополнительное материальное обеспечение не производилось лицам, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации назначено ежемесячное пожизненное содержание, или установлено дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение, или установлена пенсия за выслугу лет (доплата к пенсии) органами государственной власти Воронежской области или органами местного самоуправления городского округа город Воронеж.
Для педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений размер такой компенсации был установлен в ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации». Для педагогических работников государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, указанная денежная компенсация выплачивалась по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации; педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений - по решению органа местного самоуправления.  Согласно Закону Алтайского края от 4 февраля 2005 г. № 2-ЗС «О ежемесячной денежной компенсации на книгоиздательскую продукцию и периодические издания педагогическим работникам краевых государственных образовательных учреждений» в краевых государственных образовательных учреждениях эта компенсация была равна 100 рублям, для учреждений дополнительного профессионального образования - 150 рублей.
Если федеральный законодатель повышенный размер компенсации установил для высшего профессионального образования (и приравнял к нему соответствующее дополнительное профессиональное образование), то в Алтайском крае вне зависимости от уровня образовательных программ (высшее профессиональное образование, среднее  профессиональное образование, общее и дошкольное) лишь участие в освоении программ дополнительного профессионального образования означало возможность получения компенсации в повышенном размере.
В законах субъектов Российской Федерации закреплялось право педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, на ежемесячное денежное вознаграждение за выполнение функций классного руководителя. Согласно Закону Забайкальского края от  26 марта 2010 года № 340-ЗЗК «Об установлении денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений забайкальского края  и о наделении органов местного самоуправления  муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по выплате денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений Забайкальского края» размер вознаграждения определяется из расчета 1000 рублей в месяц за классное руководство. Условием выплаты было достижение определенной наполняемости класса. Ранее данный вопрос относился к приоритетному национальному проекту «Образование» и регулировался соответственно на федеральном уровне. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 854 «О порядке предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ» определялись условия выплаты дополнительного денежного вознаграждения, конкретизировались типы образовательных учреждений, работники которых пользуются данным правом, была установлена зависимость размера денежного вознаграждения от наполняемости класса и т. д.
При регулировании деятельности педагогических работников на уровне субъектов Российской Федерации активно используются административные регламенты, чаще всего при регулировании отношений по аттестации педагогических работников[7].
Аттестация педагогических работников регулировалась как актами соответствующего министерства, так и актами высшего органа исполнительного власти (правительство, администрация) субъектов Федерации. Во всех приведенных примерах избрана правовая форма постановления, что отличает данную практику от федерального уровня, где, как правило, административные регламенты составляют содержание приказов.


[1] Зенков В.Н. Проблемы правового обеспечения публичных и частных интересов в образовании. Обзор научно-практической конференции // Журнал российского права, 2007. N 6.
[2] Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 40, 18.07.2005.
[3] Для сравнения: согласно приказу Минпроса СССР от 20.02.1978 N 24 "Об утверждении квалификационных характеристик должностей руководящих и педагогических работников учреждений просвещения" учитель «добивается от учащихся прочных и глубоких знаний, формирует у них умение и навыки, готовит к практическому применению полученных знаний».
[4] Например: Постановление Администрации Волгоградской области от 28 июня 2010 г. № 280-п «Об утверждении положения об оплате труда работников государственных учреждений образования, подведомственных комитету по образованию и науке Администрации Волгоградской области».
[5] Так, например: постановление Главы города Владимира от 1 сентября 2008 г. № 3230 «О системе оплаты труда работников муниципальных учреждений отрасли образования» распространяется на работников муниципальных учреждений отрасли образования города Владимира, на педагогических работников муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, физической культуры и спорта и др.
[6] См.: постановление Правительства Новосибирской области от 13.02.2012 N 86-п «Об учреждении премии «Почетный работник профессионального образования Новосибирской области», постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 30.12.2008 № 599 «Об учреждении звания «Почетный учитель Кузбасса», постановление Правительства Ивановской области от 29.09.2010 № 336-п «Об учреждении звания «Почетный работник образования Ивановской области».
[7] Например: Постановление Министерства образования и науки Астраханской области от 28 ноября 2011 г. № 86 «Об административном регламенте Министерства образования и науки Астраханской области по предоставлению государственной услуги «Аттестация педагогических работников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений Астраханской области, реализующих основные образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования, а также дополнительные образовательные программы на соответствие требованиям квалификационной категории (первой или высшей)»; Постановление Правительства Белгородской области от 5 декабря 2011 г. № 449-пп «Об утверждении административного регламента Департамента образования, культуры и молодежной политики Белгородской области предоставления государственной услуги «Аттестация педагогических работников государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Белгородской области»; Постановление Министерства образования и науки Астраханской области от 28 ноября 2011 г. № 87 «Об административном регламенте Министерства образования и науки Астраханской области по предоставлению государственной услуги «Аттестация педагогических работников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений, расположенных на территории Астраханской области, реализующих основные образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования, а также дополнительные образовательные программы с целью подтверждения соответствия занимаемой должности»; Постановление Администрации Брянской области от 24 января 2012 г. № 48 «Об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции «Аттестация педагогических работников образовательных учреждений и учреждений социальной защиты населения Брянской области».

Все права защищены © 2021 г.